De lastige puzzel van provinciale formaties

De Statenverkiezingen in maart van dit jaar leverden de unieke situatie op dat één partij, de BoerBurgerBeweging, in alle provincies de grootste partij werd. Het opmerkelijke hierbij was dat BBB hierin slaagde met in totaal niet meer dan 18% van de stemmen. Toen het CDA de grootste partij werd in 2007 haalde het een kwart van de stemmen en bij de winst in 1982 zelfs een derde. Maar de spectaculaire winst gaf BBB wel het voortouw in alle onderhandelingen voor nieuwe provinciale coalities. Op één provincie na zit BBB op dit moment nog overal aan tafel en maakt het een goede kans als nieuwkomer direct deel te gaan uitmaken van het provinciaal bestuur. Hoe anders was dat vier jaar geleden, toen winnaar Forum voor Democratie in de meeste provincies al snel buitenspel werd gezet en twee maanden na de verkiezingen alleen in Zuid-Holland nog in beeld was.

Al snel nadat de definitieve uitslag bekend was, presenteerde BBB in alle provincies verkenners of informateurs om de eerste stappen op weg naar een coalitie te zetten. Daarmee was BBB duidelijk beter voorbereid dan Forum voor Democratie in 2019, dat op stel en sprong op zoek moest naar mogelijke informateurs. Die informateurs bleken bovendien niet altijd goed thuis in de (provinciale) politiek, of kwamen snel tot de conclusie dat er voor samenwerking met Forum weinig enthousiasme bij de andere partijen was te bespeuren. Het betekende dat Forum nergens in het college kwam, op een korte periode in Noord-Brabant na.

Ondanks die voorbereiding verloopt het formatieproces bepaald nog niet vlot. Anders dan bij landelijke kabinetsformaties wordt niet structureel bijgehouden hoelang provinciale formaties duren. Maar er zijn voldoende betrouwbare indicaties dat de formatie steeds meer tijd in beslag neemt. Dat heeft een aantal redenen. Ten eerste zijn de andere partijen nog wat afwachtend ten aanzien van BBB. Het beeld dat zij van BBB hebben is vooral bepaald door het optreden van die partij in de Tweede Kamer, maar landelijke tegenstellingen kunnen in de provincie soms veel minder scherp zijn. De eerste stap was dus om wat uitgebreider kennis te maken en te verkennen waar de echte knelpunten zitten. Als het bovendien landelijke onderwerpen zijn waar de provincie niet over gaat, heeft het geen zin elkaar daarvoor in de formatie het vel over de oren te trekken.

Ten tweede is politiek mensenwerk. Formeren is dus ook in belangrijke mate elkaar beter leren kennen, weten wat je aan elkaar hebt en het vertrouwen krijgen dat je vier jaar op een goede manier kunt gaan samenwerken. Waar nog niet zo lang geleden bijna de default was om met dezelfde coalitie verder te gaan en ongeveer dezelfde gedeputeerden (die meer tijd met elkaar hadden doorgebracht dan met hun partner of gezin), staat er nu elke vier jaar een hele nieuwe ploeg klaar. Sommige kandidaat-gedeputeerden komen uit de Staten en kennen elkaar al uit die rol, terwijl het bij BBB om allemaal gedeputeerden ‘van buiten’ zal gaan.

Een derde factor bij het rustige tempo is de toegenomen versplintering van Provinciale Staten in de afgelopen twintig jaar die ertoe leidt dat een groter aantal partijen nodig is voor een meerderheid. Er zijn sowieso beduidend meer partijen in de Staten, maar die partijen liggen vaak dichtbij elkaar in zetelgrootte, met veel partijen zo tussen de twee en vijf zetels. De colleges van Gedeputeerde Staten die aantraden in 2003 bestonden meestal uit drie partijen (CDA, VVD, PvdA), met een enkele keer vier partijen. In Groningen en Drenthe waren toen zelfs twee partijen al voldoende om een meerderheid te vormen. Noord-Holland en Zeeland, met vier partijen in het college, waren de uitzondering: in Noord-Holland deden GroenLinks en D66 mee, in Zeeland was dat de SGP. VVD en CDA zijn sindsdien constante factoren gebleven in de provinciale besturen: het moest wel heel gek lopen wilden deze partijen geen gedeputeerden leveren. In Groningen zat de VVD regelmatig in de oppositie en het CDA deed twaalf jaar lang niet mee in het college van Drenthe. De PvdA viel tussen 2011 en 2019 in meer provincies buiten de boot, maar maakte vier jaar geleden haar rentree in alle provinciebesturen.

De coalities die vanaf 2011 werden gevormd, bevatten naast VVD, PvdA en CDA diverse partijen uit het ‘brede midden’ met D66, ChristenUnie, GroenLinks en enige tijd ook nog de SP. Specifiek in Zeeland en Overijssel kan aan dit brede midden nog de SGP worden toegevoegd, terwijl in Limburg de PVV korte tijd deel mocht uitmaken van het college. Dat beeld werd in 2019 al wat diverser, met het extraparlementaire college in Limburg en elkaar afwisselende colleges in Noord-Brabant, waaronder één met Forum voor Democratie en Lokaal Brabant.

De variatie in coalities lijkt in 2023 veel groter te gaan worden. BBB zal in provincies als Noord-Holland en Zuid-Holland vermoedelijk in een coalitie met het brede midden terecht gaan komen. Bij dat brede midden valt overigens wel de marginale rol van D66 op, terwijl GroenLinks, dat minstens zo ver af staat van BBB op thema’s als stikstof en natuur als D66, wel aan tafel zit. VVD en CDA en in iets mindere de PvdA lijken hun sterke positie in de provinciebesturen te kunnen vasthouden. Bij de PvdA gaat dat in een aantal provincies ten koste van de samenwerking met GroenLinks. Het aantal coalitiepartijen kan in een aantal provincies ook gaan toenemen, omdat de coalitie daar een wat rechtsere, conservatieve signatuur heeft. Tegelijk hebben partijen als JA21, SGP of PVV meestal niet zoveel zetels en zijn er meer nodig om tot een meerderheid in de Staten te komen.

Het leren kennen van de inhoud en de mensen van BBB, de verdere versplintering en de grotere variatie in coalities, maar sowieso met veel partijen. Het draagt allemaal bij aan provinciale formaties die waarschijnlijk tot in de zomer of zelfs na de zomer kunnen duren. Welke provincie zou als eerste klaar zijn?

Dr. Harmen Binnema is universitair docent bestuur en beleid aan de universiteit van Utrecht.